Членами и экспертами Общественной палаты Кемеровской области – Кузбасса проведен анализ проекта федерального закона № 554509-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Согласно пояснительной записке к законопроектурасширены механизмы защиты интересов муниципальных образований, органов местного самоуправления и их должностных лиц при осуществлении взаимодействия в рамках единой системы публичной власти. Однако, по мнению большинства рецензентов, законопроектсодержит ряд противоречий, в частности.
- Статья 1 законопроекта предполагает расширение перечня случаев оказания органами государственной власти, органами публичной власти федеральной территории и органами местного самоуправленияподдержки социально-ориентированным некоммерческим организациям.Но в данном случае неясна правовая природа указанного положения, которое, по сути, представляет собой процедуру скрытого делегирования полномочий органами публичной власти и протекцию.
- Законопроект предлагает создание организаций по поддержанию межмуниципального сотрудничества, в том числе, посредством учреждения обществ в непредусмотренной, гражданским законодательством, организационно-правовой форме. Вместе с тем:
- непонятно для каких случаев будет необходима та или иная организационно-правовая форма;
- предлагаемые организационно-правовые формы предполагают создание коммерческих организаций, а значит предлагаемые меры поддержки со стороны органов публичной власти, которые вносятся в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не будут работать в отношении указанных организаций;
- представляется необоснованным избрание одной из форм – непубличных акционерных обществ; Для какой цели создавать акционерное общество, которое изначально предполагает более большой размер уставного капитала и активов. Если целью является только популяризация успешных муниципальных решений, то это несоразмерно заявленной организационно-правовой форме.
Для оптимального выбора организационно-правовой формы рецензенты Общественной палаты предложили провести более глубокий анализ и, возможно, отказаться от учреждения предлагаемых обществ в качестве коммерческих организаций, оставив только некоммерческую форму.
- Законопроект не отвечает на ключевые вопросы деятельностиуказанных обществ в части, кто будет выступать их учредителем, осуществлять управление, нести ответственность по долгам, за ошибки в их деятельности в целом, каким образом будет формироваться уставный капитал. В случае избрания организационно-правовой формы непубличных акционерных обществ, кто будет являться держателем акций, сможет ли кто-либо присоединиться к такому обществу.
- Законопроект необоснованно расширяет перечень субъектов, на которых будет распространяться юрисдикция совета муниципальных образований, в частности:
а) Совет будет обеспечивать взаимодействие органов местного самоуправления и их должностных лиц, что вызывает ряд существенных замечаний.- Во-первых, деятельность ОМСУ реализуется посредством деятельности должностных лиц в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе в связи с чем необходимости для специального регулирования указанной деятельности в нормах действующего Федерального закона № 131-ФЗ не усматриваем.
- Во-вторых, должностные лица ОМСУ не являются субъектами муниципального права.
- В-третьих, предположим, что координировать деятельность совета будут высшие должностные лица муниципальных образований (главы), но они являются представителями муниципальных образований и не нуждаются в координации.
- В-четвертых, координация должностных лиц ОМСУ является вмешательством в дела органов местного самоуправления и нарушением норм Конституции России.
б) Законопроект предлагает распространить на советы законодательное регулирование в части некоммерческих организаций в виде ассоциаций, однако текущая формулировка, является неопределенной.Нормы не содержат вид субъектов, суть регулирования, специализацию и содержание правового регулирования.
Кроме того, вызывает сомнение правомочие Совета создавать правовое регулирование обязательное для ОМСУ и действующих на его территории неопределенного круга некоммерческих юридических лиц. Это может привести либо к подмене полномочий ОМСУ, либо к скрытому делегированию полномочий ОМСУ межмуниципальному органу, что в совокупности нарушает нормы Конституции России.
- Суть местного самоуправления заключается в том, что население, проживающее на определенной территории, самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения, а также владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Однако законопроектом делегируются полномочияпо внесению кандидатур на должность главы муниципального образования Совету, что является необоснованным вторжением в вопросы местного значения.Внесение органами, которые напрямую не связаны с деятельностью конкретного местного самоуправления, кандидатур высших должностных лиц муниципальных образований представляется излишним и ослабляющим самостоятельность ОМСУ, а также противоречащим самой сути местного самоуправления.Рецензенты считают действующее регулирование наиболее сбалансированным в этой части.
- Законопроект предлагает установить членство советов муниципальных образований во Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления.Однако, для каких целей советы, которые фактически представляют собой ассоциацию (в части распространения на них норм об ассоциациях), необходимо членство в иной ассоциации.Неясно, какие цели предполагается решать посредством такого многоступенчатого участия ассоциаций друг в друге. Не вызовет ли это сложности на практике с реализацией деятельности советов, которые будут подчинены иной ассоциации.
Также отметимнегативную тенденцию замещения институтов местного самоуправления «промежуточными», межмуниципальными органами, подменяющими непосредственность осуществления местным самоуправлением своих функций. Приумножение неясной сущности межмуниципальных органов участием в ассоциациях федерального уровня может привести к инертности принятия органами решений местных задач, утраты инициативы и оперативности.
- Законопроект вступает в противоречие с действующим федеральным закономоб основах общественного контроля в Российской Федерации. Он предполагает включение в состав общественных советов при законодательных и исполнительных органах субъектов РФ, деятельность которых затрагивает вопросы ОМСУ, представителей советов муниципальных образований.Аналогично законопроектом предлагается включать в состав общественного совета также представителей Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления.Указанное противоречит действующему законодательству, закрепляющему запрет вхождения в состав общественного совета лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, что требует доработки.
- В законопроекте содержится словосочетание «муниципальное управление», которое не относится к числу нормативно установленных, так как действующее законодательство оперирует понятием «местное самоуправление» и закрепляет определение к нему. Употребление понятий без нормативного определения является нарушением правил юридической техники, создает ситуацию правовой неопределенности, подменяя одно толкование другим.
- Законопроекта обязывает некоммерческую организацию ежегодно готовить доклад о состоянии местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Данное обстоятельствоявляется недопустимым, так как это противоречит смыслу действующих норм. Вмешательство в процесс формирования органов местного самоуправления как одного из уровней публичной власти недопустимо ввиду явного противоречия смыслу и сути местного самоуправления, а также чрезмерного завышения прав НКО.
- Законопроектнедопустимо закрепляет статус отдельно взятого юридического лица, более того – императивная формулировка о вхождении в состав ВАРМСУ Советов муниципальных образований субъектов является некорректной. Членство в НКО является свободным, не может быть навязано или императивно закреплено. Это связано, в том числе и с тем, что любое членство предполагает уплату взносов и исполнение иных обязательств – указанное может реализовываться исключительно на основе свободного волеизъявления, иное противоречит смыслу действующего законодательства о юридических лицах.По мнению рецензентов, юридически грамотными являются действующие положения федерального закона о формировании общероссийского объединения муниципальных образований, без привязки к конкретному юридическому лицу, в которое могут (а не обязаны) входить Советы муниципальных образований субъектов. Установление за НКО права, а не обязанности вхождения в другое НКО, является единственно верным.
- Также в законопроекте не установлены сроки его принятия и вступление в законную силу.
Таким образом, рассматриваемый законопроект требует существенной доработки. Это поможет избежать внесение в действующее законодательство одиозных положений, противоречащих и искажающих смысл и суть российского законодательства об организации местного самоуправления и юридических лицах.
Возможно, разработчикам законопроекта следует рассмотреть возможность применения уже имеющихся правовых механизмов взаимодействия и сотрудничества между Советами муниципальных образований субъектов и муниципальным сообществом в целом.
