Члены и эксперты Общественной палаты Кемеровской области провели экспертизу проекта федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации».
Законопроект предполагает внесение изменений в Жилищный кодекс РФ в части расширения перечня жилых помещений, имеющих статус специализированного жилищного фонда и включения в их состав жилых помещений для предоставления социальных услуг в стационарной форме, находящихся в собственности негосударственных организаций или индивидуальных предпринимателей, входящих в систему социального обслуживания граждан.
Реализация предлагаемых в проекте документа мер позволит негосударственным организациям и индивидуальным предпринимателям предоставлять социальные услуги в стационарной форме. Привлечение негосударственных организаций к оказанию социальных услуг на конкурентной основе, по мнению членов Общественной палаты Кемеровской области, – одна из приоритетных мер государственной политики в социальной сфере. Развитие конкуренции в этой сфере повлияет на повышение качества и доступности соцуслуг для граждан, позволит разнообразить перечень услуг, восполнить дефициты, предоставить потребителю возможность выбора исполнителя услуг.
Однако существующие инструменты привлечения негосударственных организаций к оказанию госуслуг имеют недостатки и не обеспечивают единства правоприменительной практики на всей территории России. Есть барьеры, препятствующие предоставлению социальных услуг в стационарной форме негосударственными организациями. Законопроект будет способствовать расширению практики использования негосударственных организаций в качестве поставщиков социальных услуг, т.к. их жилые помещения будут отнесены к специализированному жилищному фонду.
Сейчас получатели социальных услуг в стационарной форме обеспечиваются жилыми помещениями (ст.19 Федерального закона № 442). Но при этом указанные жилые помещения отнесены к жилым помещениям специализированного жилищного фонда и могут находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 92 ЖК РФ). Негосударственные организации и индивидуальные предприниматели социального обслуживания поставлены в ситуацию «вне закона» – здания, на территории которых такие организации оказывают социальные стационарные услуги, не включены в специализированный жилищный фонд и могут быть либо нежилыми (что запрещено законом), либо жилыми, но не входящими в состав специализированного жилфонда.
Существующий запрет на размещение домов для престарелых в нежилых помещениях делает невозможным использование в целях стационарного соцобслуживания зданий бывших учреждений здравоохранения, домов отдыха, реабилитационных центров, переоборудованных гостиниц, поскольку такая деятельность на территории нежилых зданий может повлечь административную ответственность. Вместе с тем, считают эксперты ОП КО, даже если такие помещения будут переведены в жилые либо изначально построены как жилые, то осуществление в них соцобслуживания повлечет для негосударственного поставщика административную ответственность, поскольку предпринимательская деятельность на территории жилых помещений формально запрещена.
Члены и эксперты региональной Общественной палаты полагают, что представленный законопроект наделит негосударственные организации правом доступа к оказанию социальных услуг в стационарной форме наравне с государственными службами, при условии их соответствия требованиям как к поставщикам социальных услуг.
Однако, по мнению Общественной палаты Кузбасса, принятие указанного законопроекта может повлечь в дальнейшем правовую неопределенность и явить пробел в законодательном регулировании. Эксперты уверены, что возникнет ряд вопросов, имеющих существенное значение для реализации поставленной цели.
Смогут ли поправки, помимо того, что исключат несогласованность положений ЖК РФ и Федерального закона № 442 в части предоставления соцуслуг в стационарной форме негосударственными организациями, создать реальную возможность оказания услуг? На каких условиях и в каком порядке будут предоставляться услуги в стационарной форме, в части, касающейся предоставления жилых помещений? К какому виду специализированного жилфонда будут относиться указанные жилые помещения? С какого момента жилые помещения, принадлежащие негосударственным поставщикам социальных услуг, будут отнесены к специализированному жилищному фонду? Какие последствия ждут получателей соцуслуг в связи с расторжением договора найма жилого помещения специализированного жилищного фонда? На каком праве будут предоставляться жилые помещения, принадлежащие негосударственным поставщикам соцуслуг? Почему приоритетный критерий оказания услуги – нахождение жилого помещения в собственности? Не лучше ли пойти дальше и раскрепостить оказание указанной услуги возможностью использования арендованных жилых помещений?
Есть мнение, что предлагаемые изменения могут привести к тому, что негосударственные организации будут поставлены перед необходимостью нести дополнительные финансовые затраты.
Анализируя законопроект, члены ОП КО пришли к выводу: если вносимые изменения и предоставят право негосударственным организациям оказывать социальные услуги в стационарной форме, то в части расширения практики привлечения негосударственного сектора к оказанию соцуслуг повлияют лишь отчасти.
Согласно пояснительной записке, реализация законопроекта потребует принятия постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил отнесения жилого помещения, находящегося в собственности негосударственной организации или индивидуального предпринимателя, входящих в систему социального обслуживания граждан, к специализированному жилищному фонду» для определения порядка отнесения такого жилого помещения и включения его в специализированный жилищный фонд в целях реализации ч. 2 ст. 92 ЖК РФ.
Действующее законодательство не содержит положений, которые бы регламентировали порядок отнесения данных жилых помещений к специализированному жилищному фонду, реализация законопроекта без утверждения соответствующего порядка невозможна. То есть, до реализации законопроекта необходимо либо сперва разработать такой порядок либо сразу включить соответствующие условия в текст законопроекта.
Передача государством своих функций в сфере социальных услуг в негосударственный сектор имеет ряд преимуществ. Развитие конкуренции между поставщиками соцуслуг при условии объективных критериев распределения средств повышает их заинтересованность в более эффективной работе; частичная демонополизация увеличивает гибкость системы оказания услуг, позволяет полнее учитывать потребности населения, быстрее корректировать объемы и требования к качеству оказываемых услуг; сокращается дефицит обязательных услуг населению в соцсфере; увеличивается качество и доступность услуг; расширяются возможности потребителей в выборе поставщика услуг в социальной сфере.
Однако расширение практики привлечения негосударственного сектора сопровождается значительными рисками по отношению к ожидаемым результатам и эффектам, среди них – отсутствие положений, регламентирующих порядок отнесения жилых помещений, принадлежащих негосударственным поставщикам социальных услуг, к специализированному жилищному фонду; низкая платежеспособность целевых групп населения; неконтролируемость качества услуг; необходимость внедрения дополнительных стандартов для контроля качества услуг, ненадежность и нестабильность негосударственных поставщиков социальных услуг, низкая прибыльность отрасли; отсутствие у негосударственных организаций финансовых ресурсов не позволит обеспечить требования, предъявляемые к специализированному жилищному фонду; рост издержек социальных предпринимателей может привести к установлению цен, недоступных для большинства получателей услуг (возможно, потребуются государственные программы, поддерживающие инфраструктурные проекты в данной сфере социального предпринимательства); патерналистские настроения в обществе; сохранение в тени значительного сектора соцуслуг в стационарной форме, например, проживание пожилых лиц в частных коттеджах, разрешительные документы на которые не оформлены вообще.
Реализация концепции законопроекта, безусловно, приведет к необходимости финансирования из бюджета услуг, оказываемых негосударственным сектором. Однако вдумчивого расчета выгодности такой альтернативы, по сравнению с приобретением или постройкой такого специализированного жилого фонда муниципалитетом, законопроект не содержит. Где гарантия, что созданная альтернатива тут же обеспечит наполняемость всего необходимого объема рынка услуг со стороны бизнеса? Трудно дать позитивную оценку законопроекту без анализа рынка таких услуг и прогноза его изменения после реализации предлагаемой концепции. Вопрос о размере доли негосударственного сектора соцуслуг после реализации законодательных изменений и его капитализации остается без ответа.
Вносимый законопроект – признание ошибки государственной политики по необдуманной приватизации объектов жилищно-социальной сферы прошлого века, которых на настоящий момент катастрофически мало. Это, однако, не извиняет упрощения проблемы восстановления необходимого объема этого специализированного фонда, существующей в новой правовой, экономической и социально-политической реалии.
Члены Общественной палаты Кемеровской области считают, что необходимо доработать положения Законопроекта по вопросу расширения практики привлечения негосударственных организаций в качестве поставщиков социальных услуг.
Основными проблемами развития конкуренции на рынках соцуслуг являются неравные условия конкуренции государственных и негосударственных организаций; административные и экономические барьеры входа негосударственных организаций на рынок соцуслуг, в том числе в части процедур включения в реестр поставщиков социальных услуг, порядка предоставления компенсаций и субсидий; неопределенность вопроса приобретения и утраты статуса жилых помещений специализированного жилого фонда для оказания соцуслуг; экономическая целесообразность альтернативы для бюджета оказания услуг негосударственным сектором; справедливость критериев качества услуг для потребителей и лиц, их оказывающих.
В целях совершенствования механизма привлечения негосударственных организаций к оказанию услуг в сфере социального обслуживания граждан необходимо разработать систему критериев оказания соцуслуг, систему информирования потребителей в вопросах выбора поставщиков социальных услуг; определить нормативы финансирования услуг с учётом рыночной стоимости ресурсов, необходимых для их оказания. Нормативы должны учитывать рыночные ставки на оплату труда персонала, закупку расходных материалов, обеспечивать адекватную компенсацию затрат негосударственных организаций за оказанные услуги, позволяющую инвестировать в дальнейшее развитие. Нужно обеспечить стабильность бюджетного финансирования гарантированных государством соцуслуг; использовать налоговое стимулирование для развития негосударственных организаций в качестве поставщиков социальных услуг; разработать порядок отнесения жилого помещения, принадлежащего негосударственной организации или индивидуальному предпринимателю, входящим в систему социального обслуживания граждан, к специализированному жилищному фонду и включения в такой фонд.
По мнению Общественной палаты Кемеровской области, сформированная таким образом система создаст равные условия конкуренции между государственными и негосударственными организациями, предоставит потребителям возможность выбора услуг. Кроме этого есть мнение, что не исключены коррупциогенные факторы, которые могут вскрыться при разработке этих документов (избыточные требования, бюрократический механизм и пр.), также при создании любой разрешительной процедуры есть риск того, что наделённое соответствующими полномочиями лицо сможет использовать их в своих интересах.
Члены и эксперты Общественной палаты Кемеровской области считают, что в представленной редакции законопроект не может быть рекомендован к рассмотрению.
