В связи с принятием Федерального закона «О молодежной политике в Российской Федерации» Общественная палата Кемеровской области — Кузбасса провела экспертизу проектов федеральных законов: № 993419-7 «О молодежной политике в Российской Федерации»; № 993434-7 «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» и признании утратившим силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации «Об Основных направления государственной молодежной политики в Российской Федерации».
Рассмотрение вопроса о формировании и реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации идет с 1993 года и по настоящее время. Особое внимание уделяется полемике вокруг принятия федерального закона о государственной молодежной политике. К началу 2020 года в субъектах РФ действовал 61 орган, в названии которых использовалось слово «молодежь» или словосочетание «молодежная политика», либо «дела молодежи». В 24 субъектах РФ вопросы государственной молодежной политики были в указанный период возложены на органы исполнительной власти, в названии которых не использовалось слово «молодежь» или словосочетание «молодежная политика».
Региональная Общественная палата считает, что необходимость работы с молодежью в едином правовом пространстве актуальна и принятие закона, регулирующего деятельность в сфере молодежной политики на уровне Российской Федерации, очевидно.
Однако, в ходе проведения общественной экспертизы законопроекта большинство членов Общественной палаты Кемеровской области – Кузбасса отметили, что законопроект в представленной редакции содержит некорректную формулировку предмета регулирования, не позволяющую однозначно определить требующие упорядочивания общественные отношения. Положение статьи 1 о том, что Федеральный закон определяет цели, принципы, основные направления и формы реализации молодёжной политики, а регулирует отношения, возникающие между субъектами, осуществляющими деятельность в сфере молодёжной политики, при формировании и реализации молодёжной политики в Российской Федерации, выглядит противоречивым.
Запутанность предмету правового регулирования молодёжной политики придает и статья 3, в которой устанавливается, что отношения в сфере молодёжной политики регулируются федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере реализации прав молодёжи, при этом в проекте закона не даётся необходимая расшифровка соотношения между словосочетаниями «сфера молодёжной политики» и «сфера реализации прав молодёжи».
В ходе обсуждения было отмечено, что словосочетание «сфера реализации прав молодёжи» в настоящий момент не используется ни в федеральных законах, ни в федеральных подзаконных актах.
Региональная Общественная палата полагает, что необходимо уточнить – какие из действующих нормативных правовых актов будут отнесены к сфере реализации прав молодёжи и одновременно к сфере молодёжной политики.
На сегодняшний день принятые субъектами Российской Федерации законы о молодёжной политике действуют в отсутствие единого системообразующего подхода, в связи с чем наблюдается разница в регулировании основополагающих аспектов сферы молодёжной политики, что, в свою очередь, создаёт трудности в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления, в деятельности различных молодёжных структур, молодёжных объединений, иных заинтересованных юридических и физических лиц на территории России. Члены ОПКО считают, что указанный тезис не может быть полноценным и достаточным основанием для внесения указанных законопроектов. Подпунктом «е» части 1 статьи 72 Конституции РФ общие вопросы молодёжной политики находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому мнение о необходимости жесткой централизации и отсутствии «системообразующего подхода», как недостаток существующей молодёжной политики, не бесспорен.
Кроме этого, члены Общественной палаты отметили, что прикладной аспект законотворческой новеллы проектов реально представлен в увеличении возраста «молодого гражданина» с 30 до 35 лет. Если законопроект будет принят, его нормы, в силу приоритета федерального законодательства над правовыми актами субъекта РФ, будут являться ориентиром для всех нормативных актов. Таким образом, в проекте устанавливается юридическая открытость молодёжного возраста, что лишает его направленности на конкретную социальную группу.
Рассматривая законопроект № 993419-7, эксперты указали, что в нем не усматривается временных параметров действия предлагаемой нормы: неясно, предполагает ли проект обратную силу? могут ли граждане, которым было отказано в участии в программах по причине достижения ими максимального возраста (30 лет), обращаться вновь?
Также члены Общественной палаты сошлись во мнении, что название законопроекта не отвечает сложившейся в стране законодательной практике. Использование словосочетания «молодёжная политика в Российской Федерации», а не «государственная молодёжная политика в Российской Федерации» и «молодёжная политика субъекта Российской Федерации» фактически расширяет предмет регулирования до отношений, возникающих в формировании и реализации не только государственной молодёжной политики, но и муниципальной, корпоративной, партийной, молодёжной политики профессиональных союзов и иных общественных объединений, других негосударственных организаций.
Также члены региональной Общественной палаты отметили, что термин «молодёжь» и «молодые граждане» нуждается в корректировке. Во-первых, в качестве основного признака молодого гражданина, законопроект называет гражданство РФ. Из этой формулировки следует вывод о том, что только граждане РФ могут являться молодыми и молодёжью. Во-вторых, указание на гражданство создаёт препятствие на получение иностранными гражданами и лицами без гражданства мер государственной поддержки, в том числе в случае вступления их в брак с гражданами РФ.
Понятие «молодая семья» определена проектом, как брак лиц, не достигших 35 лет, либо один родитель, усыновивший или имеющий ребёнка (детей). Однако, данная формулировка не отвечает на вопрос, как быть с семьей, где один из супругов не достиг, а второй достиг возраста 35 лет? В этом случае, получается, что семья не считается молодой. А если молодой человек живёт с одиноким родителем или бабушкой (дедушкой)? Это не молодая семья или вообще не семья? Кроме того, в статье 6 законопроекта, на которую делается ссылка в п.2 ст. 2, говорится о «членах молодых семей», однако, этот термин в законопроекте не раскрыт.
Кроме этого, по мнению участников экспертизы, в законопроектах имеются несоответствия, которые в целом приводят к концептуальному непониманию задач данного закона, например: введение термина «инфраструктура молодежной политики» и отсутствие в тексте, что данная инфраструктура из себя представляет (ст.2); отсутствие понятия «работа с молодежью» в числе основных понятий, используемых в настоящем Федеральном законе (ст.2); смешение действий и задач в основных направлениях реализации молодёжной политики, пересечение некоторых основных направлений друг с другом (ч.1 ст.6); «нестыковки» между отдельными целями, принципами и основными направлениями молодёжной политики (ст.4-6); отсутствие норм для реализации принципа «использование комплексного, научного и стратегически ориентированного подхода при формировании и реализации молодёжной политики» (ст.5); отсутствие в проекте детских общественных объединений, что в последствии приведёт к нарушению их прав (п.16 ч.1 ст.6); введение в проект специальной статьи, посвящённой информационному обеспечению реализации молодёжной политики, но отсутствие аналогичного внимания к другим формам обеспечения реализации молодёжной политики – научному, программному, организационному, кадровому, финансовому (ст.11); представление мониторинга реализации молодёжной политики как систематического стандартизированного наблюдения только за положением молодёжи, молодых семей и молодёжных общественных объединений при этом фактическое исключение из объектов мониторинга детских общественных объединений, органов молодёжного самоуправления и организаций, относящихся к субъектам в рассматриваемой сфере (ч.1 ст.12); в полномочиях органов местного самоуправления предусмотрено участие в реализации молодёжной политики, но формы такого участия не указываются (п. 1 ст. 10) и др.
В законопроекте отсутствует информация об органах по делам молодёжи, об установлении их полномочий. Члены Общественной палаты Кемеровской области – Кузбасса сходятся во мнении, что в проекте отсутствует единый категориальный аппарат государственной молодёжной политики, понятие «молодёжная политика» создаст проблемы для правоприменительной практики, т.к. противоречит всем понятиям государственной молодёжной политики, используемым в действующем законодательстве. Текст законопроекта содержит неопределённые формулировки, допускающие различные толкования («иной характер», «активное межведомственное взаимодействие», «возможности для улучшения своего положения», «достижение устойчивого социально-экономического развития», «глобальная конкурентоспособность»), вступая тем самым в противоречие с неоднократно выраженной правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой вводимые федеральным законодателем юридические понятия должны отвечать критериям определённости, ясности и недвусмысленности.
Одним из существенных недостатков законопроекта, на взгляд экспертов, являются то, что в нем не говорится о необходимости увеличения размера бюджетного финансирования мер государственной поддержки молодёжи, тогда как количество граждан РФ, которые могут считаться молодёжью, и срок оказания им помощи увеличивается (на 5 лет).
По итогам проведения общественной экспертизы члены и эксперты Общественной палаты Кемеровской области – Кузбасса не дали положительной оценки представленной редакции законопроекта и направили свои замечания и предложения в адрес Общественной палаты России.
