Члены и эксперты Общественной палаты Кемеровской области – Кузбасса провели экспертизу проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».
Законопроект, по мнению Общественной палаты Кемеровской области – Кузбасса, нуждается в существенной доработке.
Для ряда организаций его принятие потребует изменение уставных документов, внесения физкультурно-оздоровительных услуг в качестве основного вида деятельности, что не послужит стимулом для развития данного направления. Возможно, многие уменьшат количество оказываемых услуг или откажутся полностью от оказания физкультурно-оздоровительных услуг. Дополнительным ограничением станут перечень и правила. Например, в детских развлекательных центрах, парках, в детских садах, школах установлены детские скалодромы, тренерами, преподавателями, волонтёрами ведётся обучение. Как эта услуга будет включена в перечень и прописана в правилах? Будут ли распространяться положения законопроекта на секции, кружки в образовательных организациях, учитывая, что они не относятся к физкультурно-спортивным организациям?
В законопроекте не прописан механизм осуществления федерального государственного надзора, приведения деятельности организаций в соответствие с перечнем видов и правилами оказания физкультурно–оздоровительных услуг, что при неблагоприятных обстоятельствах может стать коррупциогенным фактором.
Понимание определения «физкультурно-оздоровительная услуга» изложено нечётко. Нужно отметить следующее:
- Физкультурно-оздоровительная услуга – это часть сферы сервиса, а не деятельность, и понимается это как работа (в том числе мероприятия), выполняемая для удовлетворения нужд и потребностей клиентов, обладающая законченностью и имеющая определённую стоимость.
- Физическая культура и спорт относятся к сфере социально-культурных услуг, в том числе это культурный феномен, синтезирующий сущностные черты сервиса, физической культуры и спорта.
- В Общественной палате Кемеровской области – Кузбасса не согласны с тем, что физкультурно-оздоровительные услуги могут быть оказаны только физкультурно-спортивной организацией. Необходимо уточнить и дополнить перечень, так как, например, фитнес-центры, оздоровительные и реабилитационные центры, банные комплексы, клубы и др. остались «не у дел». Отсутствие упоминания о возможности оказания услуги индивидуальными предпринимателями необоснованно сужает круг лиц, участвующих в этой сфере, и противоречит пункту 30 статьи 1 Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуры и спорте в Российской Федерации», закрепляющему принцип равноправия институтов «организация» и «индивидуальный предприниматель».
- Из пункта 29.1 законопроекта следует, что физкультурно-оздоровительная услуга – деятельность, «…направленная на удовлетворение потребностей граждан в поддержании и укреплении здоровья, физической подготовке и физическом развитии». Но в понятие «здоровье» уже входят дефиниции физическая подготовка и физическое развитие, поэтому необходимо пояснить другое, например: «поддержании и укреплении физического и психического здоровья посредством проведения деятельности, направленной на физическую рекреацию, реабилитацию и спорт (в том числе и адаптивный)».
Пунктом 3 статьи 3 ФЗ № 329-ФЗ устанавливается принцип сочетания государственного регулирования отношений в области физической культуры и спорта с саморегулированием таких отношений субъектами физической культуры и спорта. Реализация этого принципа не должна приводить к исключительности федерального и государственного правового регулирования и контроля за оказанием физкультурно-оздоровительных услуг.
Действующим законодательством о физкультуре и спорте предусмотрены специфические спортивные дисциплины, участники которых могут оказывать физкультурно-оздоровительные услуги. Например, военно-прикладные виды спорта. В региональной Общественной палате полагают, что эта сфера к подведомственности Роспотребнадзора (который в соответствии с законопроектом будет контролировать соблюдение правил оказания физкультурно-оздоровительных услуг), прямо не может быть отнесена. Услуга в этой сфере носит межотраслевой характер, и Роспотребнадзор не обладает полной компетенцией для ее контроля. Это же можно сказать и о сфере студенческого спорта, где необходимо присутствие другого контролирующего органа – Рособрнадзора.
Возвращаясь к принципу сочетания государственного регулирования и саморегулирования, следует упомянуть о наличии в этой сфере организаций, призванных осуществлять не только регуляторные, но и контрольные функции. Это спортивные федерации отдельных видов спорта. На настоящий момент можно выделить основные виды спорта, где возможно оказание физкультурно-оздоровительных услуг: любительский спорт (спортивные дисциплины), студенческий (в системе образования), профессиональный, военно-прикладной, служебно-прикладной, олимпийский, параолимпийский, ГТО.
По ряду направлений уже установлены федеральные стандарты спортподготовки. Минспортом РФ издан Приказ от 16.08.2013 № 636, устанавливающий порядок контроля за соблюдением федеральных стандартов подготовки спортсменов. Ряд спортивных дисциплин не может быть в полной мере охвачен контрольной деятельностью Роспотребнадзора и детально урегулирован, например, спортивное ориентирование на местности, туризм, альпинизм и т.д. Физкультурно-оздоровительные услуги в ряде дисциплин также урегулированы на уровне международных спортивных федераций.
Указанные выше аспекты функционирования физкультурно-оздоровительных организаций в различных спортивных дисциплинах (видах спорта) позволяют скептически отнестись к идее разработки единых правил оказания физкультурно-оздоровительных услуг. Эти правила либо будут состоять из бланкетных норм, отсылающих к нормативам отраслевых дисциплин и правилам федераций, либо будут им противоречить и нарушать принцип сочетания федерального и внутреннего саморегулирования. К тому же на все указанные правоотношения распространяются нормы гражданского законодательства и нормы о защите прав потребителей; какое «новое» правовое регулирование для этой сферы необходимо, из сути проекта непонятно.
Хотелось бы обратить внимание разработчиков законопроекта на часть 1 статьи 4 закона № 329-ФЗ. На взгляд членов и экспертов Общественной палаты Кемеровской области – Кузбасса, эта норма не предусматривает возможность регулирования правоотношений в сфере физкультуры и спорта постановлениями Правительства РФ. Статья чётко устанавливает, что законодательство о физической культуре и спорте состоит из ФЗ № 329-ФЗ, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Соответственно ни Правительство РФ, ни Роспотребнадзор не могут устанавливать единые правила оказания физкультурно-оздоровительных услуг.
Вводя новое правовое регулирование, авторам проекта необходимо было разработать основные принципы оказания физкультурно-оздоровительных услуг и воплотить указанные нормы в Закон № 329-ФЗ. Если же эти принципы не нуждаются в закреплении, а полностью урегулированы законодательством о защите прав потребителей, нормами ГК РФ, санитарно-эпидемиологическим законодательством, какое новое правовое регулирование должно быть в ожидаемых правилах оказания физкультурно-оздоровительных услуг, разработанных Правительством РФ? Идея восполнения правилами некоего законодательного пробела ни в пояснительной записке, ни в самом законопроекте не раскрыта. Концептуальной основы для последующего нормотворчества не сформировано.
Полномочия на «правотворческую самодеятельность», выданные авторами законопроекта исполнительной власти, обесценивают роль Федерального собрания России и самого федерального закона, который при продолжении такой тенденции станет большой «гиперссылкой» к подзаконным актам. Целостность нормы законопроекта, ее завершённость, понятность и применимость, отсутствуют. Правовое регулирование физкультурно-оздоровительных услуг, если оно действительно необходимо, противоречит само себе.
Рассматриваемый законопроект не содержит сроков для разработки правил физкультурно-оздоровительных услуг. Это говорит об отсутствии необходимости правового регулирования, без которого общественные отношения развиваться не могут либо их состояние умаляет права и законные интересы их участников.
Члены и эксперты Общественной палаты Кемеровской области – Кузбасса пришли к выводу, что законопроект не отвечает целям полноценного, комплексного регулирования сферы оказания физкультурно-оздоровительных услуг в Российской Федерации. Концепция проекта федерального закона и идеи института физкультурно-оздоровительных услуг не проработаны. Социально-экономические последствия предлагаемых изменений не просчитаны. Количество нормативно-правовых актов, подлежащих коррекции, авторам неизвестно, разумные сроки адаптации существующих отношений к предлагаемым новеллам не определены. Усматриваются признаки возникновения правовых коллизий.
Законопроект следует оценить отрицательно, рекомендации к его последующему рассмотрению до устранения недостатков отсутствуют.
