Menu Close

19.06.2020

Общественная палата Кемеровской области – Кузбасса провела экспертизу проектов федеральных законов «О землеустройстве», «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию) и в связи с принятием Федерального закона «О землеустройстве», «О внесении изменений в части первую, третью Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию) и в связи с принятием Федерального закона «О землеустройстве».

Одни члены и эксперты Общественной палаты Кемеровской области – Кузбасса полагают, что предлагаемые нормы могут привести к закреплению основополагающих принципов рационального использования и сохранения земель, обеспечения их охраны и недопущения порчи, и принятие законопроектов, возможно, позволит снизить расходы, связанные с земельными ресурсами, за счет совершенствования подходов к управлению земельными ресурсами.

Другие же наоборот, не согласны с принятием представленных законопроектов в связи со следующим.

Законопроект предлагает отступление от концепции категорийности земель в пользу территориального зонирования. Фактически он предлагает умаление существующего приоритета земли и земельных правоотношений над иными отраслями законодательства, возвышая над ним цели и методы градостроительного законодательства.

Так, статьей 3 Земельного кодекса РФ установлено, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

Статьей 1 Земельного кодекса РФ установлены принципы, на которых основано действующее земельное законодательство, в частности:

– учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется, исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации;

– приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и т.д.

Регулирование отношений, связанных с землепользованием, основано на принципе «от земли», то есть земля, представляя собою важнейший природный объект и ресурс, является основной жизнедеятельности человека, объектом межотраслевого правового регулирования и именно поэтому обладает приоритетом в отношениях по землепользованию. Этим же приоритетом обладает и отрасль земельного права перед смежными отраслями.

Законопроектом иерархическое преобладание принципа «от земли» меняется лидерством принципа «от зоны к земле», чем, полагают в Общественной палате Кемеровской области – Кузбасса, нарушаются принципы земельного права, изложенные в ст. 1 Земельного кодекса РФ, которые в таком случае будут носить исключительно декларативный характер.

  1. Предложенный вариант установления территориальных зон и смещение акцента с принципа «от земли» в пользу принципа «от зоны к земле» фактически осуществляется в пользу градостроительного законодательства и устанавливаемых им режима пользования земель, правил и принципов землепользования. В связи с этим есть риск невосполнимой утраты не только ценных и перспективных земель, в том числе из-за ненадлежащего проведения государственного мониторинга, но и иных объектов окружающей среды, охрана которых осуществляется через установление специального правового режима категории земель. Например, водных объектов, лесов, уникальных особо охраняемых природных объектов и т.д. Следствием этого может быть необоснованное отнесение земель к какой-либо территориальной зоне, не отвечающей истинным характеристикам земель и объектов, на них расположенных.

Такой же риск есть в большинстве предусмотренных законопроектами случаев «устранения» коллизий при определении зоны принадлежности земельного участка. Проекты документов предлагают эту коллизию решать в пользу установления зоны, без учета исключительности характеристики земли и связанных с нею объектов. Таким образом, земля как основа жизни всего человечества, как природный объект, подлежащий охране, попросту игнорируется в угоду градостроительному законодательству.

  1. Есть основания полагать, что сейчас у органов власти отсутствуют актуальные результаты мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и иных земель, поскольку он не проводился на постоянной основе и в предписанной законом последовательности. Информация о землях сельхозназначения, как и о лесных землях, носит разрозненный и противоречивый характер, фрагментарна и бессистемна. В такой ситуации проанализировать количество и качество земель не представляется возможным, также невозможно осуществить обоснованное (без причинения ущерба) распределение земель по территориальным зонам.

Аналогичная ситуация и с землями водного фонда, которые зачастую включаются в участки лесного фонда и т.д. При этом водные объекты из земель лесного фонда, массово поставленных на кадастровый учет после 2012 года, никем не исключаются, что порождает проблемы при введении в оборот и использовании лесных участков.

В этой связи проведение зонирования в том виде, в котором предлагается в законопроекте, может быть не только малоэффективным, но и иметь негативные последствия для самих земель как важнейшего объекта природы.

Логично и необходимо сначала провести полноценный мониторинг всех земель, после этого поставить на кадастровый учет (определить границы и характеристики участков) все земли и только потом перейти к установлению территориальных зон. Тогда земля как важнейший природный ресурс может быть в наибольшей степени защищена.

  1. Неоднозначными и «половинчатыми» выглядят изменения, вносимые законопроектами в п. 7 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ, согласно которым, в частности, не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы водоемов, за исключением участка, образуемого для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки угольных месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ.

Согласно п. 3 ч. 2 ст. 5 Водного кодекса РФ к водоемам относятся озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища относятся к поверхностным водным объектам, в то время как очень часто при образовании, к примеру, лесного участка для строительства линейного объекта такой участок может неоднократно пересекать реки шириной более 2 метров.

В соответствии со ст. 5 Водного кодекса РФ, реки относятся к водотокам и водоемами не являются (п. 2 ч. 2). Как уже говорилось, в рамках проведенной массовой постановки лесных земель на кадастровый учет реки и иные водные объекты не исключались из земель лесного фонда. При этом вводимые законопроектом в части 2, 3, 4 ст. 8 Водного кодекса РФ изменения, введение в ст. 5 Водного кодекса РФ новой нормы – части 42 – также не решают проблемы.

В частности, вводимая в ст. 5 Водного кодекса РФ часть 42 устанавливает, что «Границы рек и ручьев, ширина которых не превышает двух метров, не определяются и не устанавливаются, но данные водотоки подлежат охране в соответствии с настоящим Кодексом». При этом возникает неопределенность в механизме охраны указанных водных объектов в случае принятия законопроекта в предложенной редакции. Предложенными законопроектами не учитываются особенности водного, лесного и природоохранного законодательства.

  1. Предлагаемые сроки в части установления границ особо охраняемых природных территорий, а также установления границ лесничеств неисполнимы и указаны в отрыве от реального положения дел в этой сфере.

Учитывая масштабы лесного фонда Российской Федерации, представляется, что в настоящий момент не окончены постановка на кадастровый учет и внесение в ЕГРН сведений обо всех землях лесного фонда, а качество внесенных сведений, включая их достоверность, находится на невысоком уровне, что порождает правовые коллизии, споры, а также существенные затруднения у правоприменителей.

  1. Представляется, что при оценке регулирующего воздействия предлагаемых законопроектов в части оценки соответствующих расходов не учитываются затраты субъектов РФ, муниципальных образований, а также граждан (юридических лиц), связанные с реализацией законопроектов (при изменении градостроительной документации, внесении (изменений) сведений в ЕГРН и т.п.). Размеры содержательных издержек неубедительны, а указанные размеры увеличения продуктивности земель сельхозназначения, включая ежегодное увеличение поступлений в бюджеты, малообоснованы.

Акцент в предлагаемых проектах сведён к развитию градостроительных норм. В связи с этим есть риск причинения существенного вреда землям, результатом будет утрата ценных земельных участков. При этом никакого реально эффективного всестороннего мониторинга сельскохозяйственных земель либо земель лесного, водного фондов в настоящее время не проведено, в результате принятие поправок будет преждевременным. Затруднительным выглядит осуществление зонирования земельных участков, ведь без объективных данных о состоянии земель такое зонирование не приведёт ни к какому результату.

По мнению региональной Общественной палаты, законопроекты не до конца проработаны, термины и механизмы недостаточно раскрыты и досконально не урегулированы, это противоречит принципам нормативного регулирования публично-правовых отношений (ясности, четкости, недвусмысленности), к которым относятся отношения в области землепользования, а также может привести к еще большим коллизиям и проблемам по сравнению с уже существующими, на решение которых направлены предложенные законопроекты.

Законопроекты не могут быть рекомендованы к рассмотрению.

Scroll Up
Яндекс.Метрика