Члены и эксперты Общественной палаты Кемеровской области провели экспертизу проекта федерального закона № 893063-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части правового регулирования вопросов инициативного бюджетирования).
Законопроект направлен на создание института инициативного бюджетирования, призванного обеспечить условия для активного участия граждан в вопросах местного самоуправления, касающихся улучшения условий жизни в городах, районах, сельских поселениях.
Анализируя законопроект, в Общественной палате Кемеровской области не пришли к единому мнению о его целесообразности его принятия. Одни считают, что проект закона не решает проблем местного самоуправления и самих граждан, носит формальный характер и существует для того, чтобы увеличить число законодательных инициатив депутатов, так как предусматриваются дополнительные бюрократические процедуры, которые усложнят реализацию пожеланий населения и решение наболевших вопросов. Часть экспертов, полагая, что в законопроекте простая система понятий (например, «наказы избирателей») подменяется словами «инициативное бюджетирование», предлагают принять федеральный закон «О наказах избирателей», который бы предусматривал реальный контроль за их выполнением и ответственность депутатов и политических партий, ссылаясь на практику регионов, в которых система наказов избирателей действует в виде региональных законов, решающих проблемы людей.
Большинство считают, что законопроект создаст основы для развития практики реализации Проектов инициативного бюджетирования, обеспечит участие граждан в улучшении жизни в городах, районах, сельских поселениях с помощью определения приоритетных направлений расходования местных бюджетов путем разработки и внесения в орган местного самоуправления Проектов инициативного бюджетирования, направленных на решение актуальных проблем. Это повысит заинтересованность жителей в реализации Проектов и в ее контроле, повысит уровень комфорта граждан, ответственность за результаты инициатив, полученные за счёт финансовых либо личных трудовых вкладов.
Позитивно оценив идею законопроекта, члены и эксперты региональной Общественной палаты обозначили ряд замечаний, нуждающихся в устранении.
Предлагаемые новшества касаются только граждан как инициаторов процедуры инициативного бюджетирования, но возможность обращения юридических лиц, в том числе общественных организаций, могла бы стать важным дополнением к палитре общественных интересов населения муниципального образования. В качестве финансовых ресурсов инициативного бюджетирования указаны платежи от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые инициаторами инициативного бюджетирования формально не предусмотрены. На взгляд Общественной палаты Кемеровской области, целесообразно уточнить ценз «оседлости» как для физических, так и для юридических лиц, являющихся инициаторами инициативного бюджетирования, термин «проживающие», употребляемый в законопроекте, не конкретен.
Сфера инициативного бюджетирования определена в пояснительной записке как «условия жизни» муниципального образования, но сам текст законопроекта такую специализацию не содержит, что предполагает использование инициативного бюджетирования в любых сферах и вопросах, отнесенных к ведению местного самоуправления. Отсутствие специалитета создаст возможность злоупотребления правом на инициативное бюджетирование маргинально настроенными слоями, формального и многократного обращения по несущественным вопросам для последующего надуманного обличения несостоятельности власти, эскалации конфликтных настроений в обществе.
Нормы законопроекта могут быть истолкованы так, что проект инициативного бюджетирования является единственной формой участия граждан в вопросах местного самоуправления. Такое усеченное толкование неверно, целесообразно добавить фразы либо «одной из форм», либо «приоритетной формой участия граждан в вопросах, нуждающихся в корректировке бюджетного процесса муниципального образования».
Законопроект не предусматривает последствия несоблюдения требований к пакету документов по инициативному бюджетированию. Возможность возврата неполного пакета документов не закреплена. Не конкретизируются механизм созыва собрания инициативной группы граждан, правила принятия решения, лица, обязанные уведомлять граждан.
Законопроект предполагает основания отказа местной администрацией в поддержке инициативного проекта в нескольких случаях:
— в случае невозможности реализации инициативного проекта ввиду отсутствия у органов местного самоуправления необходимых полномочий и прав. Однако этот пункт не содержит правовой конкретики. Если у органов МСУ отсутствуют необходимые полномочия, значит, этот Проект инициативного бюджетирования не соответствует требованиям закона;
— в случае отсутствия возможности у органа местного самоуправления изыскать в необходимом для реализации Проекта объеме средства местного бюджета или средства из иных законных источников. Буквальное толкование этого пункта позволяет отказать в удовлетворении любого инициативного бюджетирования. Например, если бюджет муниципального образования принят с дефицитом;
— «нецелесообразность» реализации инициативного бюджетирования как основание для отказа законодателем не раскрывается. Критерии объективности и законности, которыми должны руководствоваться органы власти, устанавливая признаки «нецелесообразности», в законопроекте не приведены.
Законопроект не содержит ни сроков, ни порядка информирования инициаторов инициативного бюджетирования о начале конкурсного отбора. Процедура «конкурсного отбора» проигнорирована. Критерии для конкурсного отбора должны быть сформулированы федеральным законом. Это следует из того, что общие принципы эффективности местного самоуправления и бюджетного процесса сформулированы в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетном кодексе РФ. Поэтому в Общественной палате Кемеровской области считают, что критерии оценки Проектов инициативного бюджетирования должны быть воспроизведены в законопроекте. Также законопроект, подразумевая создание комиссии для рассмотрения Проектов, не указывает ее статус, должна ли она быть постоянно действующей или создаваться при каждом обращении с инициативным бюджетированием.
В качестве ресурсов для реализации инициативного бюджетирования предусматривается «трудовое участие». К использованию этого термина следует подойти критично. Трудовое правоотношение урегулировано нормами трудового законодательства, в его основе лежит использование работодателем личной трудовой функции работника, оно обременено для работодателя различными обязательствами: обеспечением благоприятных условий труда, выплатой зарплаты, страхованием, соцпакетом и т.д. Законопроект не раскрывает понятие «трудового участия», что создает неопределенность: будут ли указанные гарантии существовать для участников инициативного бюджетирования. Личное трудовое участие как правоотношение и условие реализации инициативного бюджетирования должно быть оформлено соглашением, иначе паритетное распределение ответственности за реализацию Проектов между инициаторами и публичной властью не реализуемо.
Институт инициативного бюджетирования – новый, межотраслевой институт для российского права. Трудовое и бюджетное законодательство, как специальные отрасли, должны дополнять его своими нормами. Процесс формирования этого института должен быть осуществлен одномоментно и органично для всех отраслей права, входящих в его содержание, однако законопроект каких-либо изменений и дополнений в нормы бюджетного и трудового законодательства не предусматривает.
Статья 56.1 законопроекта требует, по мнению Общественной палаты Кемеровской области, дополнительного устранения следующих недочетов.
Бюджетным кодексом РФ в качестве источников доходов для муниципального образования указаны безвозмездные поступления от юридических и физических лиц, их добровольные пожертвования. Толкование бюджетного законодательства указывает на отсутствие у средств, вносимых в бюджет как «безвозмездные», статуса целевых. Тогда как статья 56.1 законопроекта предусматривает их целевой, обособленный характер. Возможность возврата средств из бюджета публичного образования Бюджетным кодексом не предусмотрена, изменений в нормы Бюджетного кодекса РФ законопроект не вносит.
Если говорить о возврате сторон в положение, существовавшее до реализации Проекта, встает вопрос: почему возврат осуществляется только лицам, которые внесли денежные средства? Ведь в качестве ресурсов указано также трудовое участие и имущество: как компенсировать или возвращать его? Следует ли распространить на эти отношения требования законодательства об оценочной деятельности?
Статья 56.1 законопроекта предусматривает в качестве финансового обеспечения инициативного бюджетирования имущество третьих лиц и личное трудовое участие. Нормы Бюджетного кодекса регулируют только финансовые обязательства между субъектами бюджетных отношений, трудовое участие и имущество в качестве доходов местного бюджета не предусмотрено. Внесение имущества, вещи или права регулируется статьей 582 Гражданского кодекса РФ – это договор пожертвования, но никакой коррекции с этим институтом и нормами статьи 56.1 законопроект не предусматривает.
В региональной Общественной палате считают важным проработать вопрос об осуществлении независимого общественного контроля за осуществлением и управлением таким бюджетированием, чтобы исключить возможность чиновников различных уровней оказывать какое-либо влияние на этот процесс.
Инициативное бюджетирование – это механизм развития местного самоуправления, активизации гражданских инициатив и создания комфортной среды. Дальнейшее его внедрение возможно приведет к росту нагрузки на местные бюджеты, к нагрузке на муниципалитеты по организационному сопровождению. Многое будет зависеть от готовности руководителей муниципалитетов к этой работе. Нельзя исключить и появление коррупционных схем.
В Общественной палате Кемеровской области полагают, что нормы проекта федерального закона № 893063-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нуждаются в существенной доработке, требуются изменения в нормативные акты сферы трудового и бюджетного права.
