Члены и эксперты Общественной палаты Кемеровской области провели экспертизу проекта федерального закона «О внесении изменений в статью 71-1 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части уточнения особенностей приема на целевое обучение по образовательным программам высшего образования.
По мнению региональной Общественной палаты, предлагаемые изменения обоснованы и соответствуют актуальному подходу к организации целевого обучения. Заявленная цель устранения дублирования норм Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в отношении полномочий Правительства РФ по определению квот и перечня специальностей обоснована и достигается в законопроекте; он содержит в себе механизм урегулирования вопроса оплаты штрафа организацией, осуществляющей образовательную деятельность, если она является заказчиком целевого обучения и нарушила свои обязательства, не трудоустроив гражданина после завершения его обучения, а также предоставляет органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления возможность самостоятельно определять перечни специальностей и направлений подготовки, по которым проводится прием на целевое обучение. Это влечёт оплату за счет ассигнований бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, что позволит исключить из сферы целевого обучения специальности и направления подготовки, по которым есть избыток на рынке труда, и учесть потребности конкретного региона в квалифицированных кадрах.
Однако некоторые эксперты считают, что предлагаемые меры несущественно повлияют на заинтересованность участия в целевом обучении образовательных организаций, являющихся заказчиками целевого обучения, что приведет к частичному достижению целей законопроекта. Они считают, что вносимые изменения распространяют требования о проведении конкурса, проводимого в соответствии с порядком приема, на все специальности, устанавливаемые в пределах квоты как Правительством РФ, так и органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Разработчики законопроекта противоречат положениям части 4 Федерального закона, согласно которой именно Правительство РФ вправе устанавливать квоту приема на целевое обучение по конкретным специальностям.
Правовое регулирование отношений в рамках целевого обучения регламентировано Законом об образовании и Постановлением Правительства РФ от 21.03.2019 № 302 «О целевом обучении по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 27.11.2013 № 1076». Гражданин, поступающий на обучение или обучающийся по соответствующей образовательной программе, может заключить договор о целевом обучении с федеральным государственным органом, органом власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, юрлицом или индивидуальным предпринимателем. Сторонами договора, наряду с гражданином и заказчиком целевого обучения, может также быть организация, осуществляющая образовательную деятельность, и (или) организация, в которую будет трудоустроен гражданин в соответствии с договором о целевом обучении.
Цель договора – удовлетворение потребностей работодателя в кадрах с определенным уровнем образования и удовлетворение потребностей гражданина в гарантированном трудоустройстве к конкретному работодателю в соответствии с полученной квалификацией. Содержание договора составляют взаимные права и обязанности будущего работодателя и будущего работника, связанные с обучением в образовательной организации, а также последующим трудоустройством и отработкой.
В случае неисполнения обязательств по трудоустройству гражданина заказчик выплачивает ему компенсацию в размере трехкратной среднемесячной начисленной зарплаты в соответствующем субъекте РФ, в случае неисполнения гражданином обязательств по освоению образовательной программы и (или) осуществлению трудовой деятельности в течение трех лет он возмещает заказчику расходы, связанные с предоставлением мер поддержки в период обучения. В ст. 71.1 Закона об образовании определено, что в случаях неисполнения заказчиком или гражданином своих обязательств в части трудоустройства и осуществления трудовой деятельности заказчик или гражданин выплачивает образовательной организации штраф в размере расходов федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета, затраченных на обучение гражданина, который направляется на финансовое обеспечение образовательной деятельности по программам высшего образования (Порядок выплаты штрафа регламентирован Постановлением Правительства РФ от 21.03.2019 № 302).
Между тем порядок оплаты штрафа организацией, осуществляющей образовательную деятельность, в случае если она является заказчиком целевого обучения и нарушила свои обязательства, не трудоустроив гражданина после завершения обучения, не регламентирован. Предлагаемые законопроектом меры вызваны объективной необходимостью, решение вопроса о мерах ответственности укрепит превентивную составляющую договорных отношений с такими организациями.
При оценке предлагаемых изменений с точки зрения совершенствования целевого обучения мнения членов и экспертов региональной Общественной палаты разделились. Часть из них считает, что ситуация не изменится, так как и сейчас распоряжением № 979-р Правительство РФ устанавливает квоты для каждой из специальностей отдельно для каждого из регионов, и не согласны с мнением разработчиков законопроекта, полагающих, что законом не урегулирован вопрос оплаты штрафа образовательной организацией, если она является заказчиком целевого обучения и нарушила свои обязательства, не трудоустроив гражданина после обучения, ведь статья 71 п.1.1 четко указывает, с кем заключается договор о целевом обучении. В этой связи непонятно и недостаточно обоснованно выделение разработчиками законопроекта образовательных организаций. Эксперты считают, что потребность в педагогических и научных кадрах на перспективу можно планировать с большой долей погрешности в условиях жестких показателей и постоянного сокращения профессорско-преподавательского состава в организациях высшего образования, кадровой нестабильности и отсутствия вакансий в лучших школах. В ситуации старения кадров в учреждениях образования смену необходимо готовить в том числе путем целевой подготовки в магистратуре и аспирантуре. Но гарантировать трудоустройство на 100 процентов невозможно. Руководители образовательных организаций будут перестраховываться, что, возможно, приведет к углублению проблемы.
Большинство экспертов видят необходимость внесения предложенных изменений, хотя считают достаточно жесткой мерой оплату штрафов за невыполнение обязательств, безусловно соглашаясь с тем, что все участники образовательного процесса при таких обстоятельствах поставлены в одинаковые условия и прикрывают возможные «лазейки» в этой проблематике.
Правительство РФ вправе устанавливать квоту приема на целевое обучение по конкретным специальностям, направлениям подготовки высшего образования с указанием перечня субъектов РФ, на территориях которых может быть трудоустроен гражданин в соответствии с договором о целевом обучении. Эти полномочия Правительства, предусмотренные ч. 5 ст. 71.1 Закона об образовании, полностью дублируют полномочия, установленные ч. 3 и ч. 4 ст. 71.1 того же закона. Кроме того, установление квоты приема на целевое обучение осуществляется органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Однако в действующей редакции Закона об образовании установлено, что Правительством РФ утверждается перечень специальностей, по которым проводится прием на целевое обучение, как за счет средств федерального бюджета, так и за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. То есть на практике эта норма не позволяет органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления самостоятельно определять специальности и направления подготовки, по которым будет устанавливаться квота приема на целевое обучение за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, и вынуждает их использовать перечень специальностей, установленный Правительством РФ.
Предлагаемые законопроектом изменения предоставят органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления возможность осуществлять предоставленные им полномочия. Также они позволят убрать из сферы целевого обучения специальности и направления подготовки, по которым есть избыток на рынке труда, а также учесть потребности конкретного региона в квалифицированных кадрах.
Члены и эксперты Общественной палаты Кемеровской области полагают, что предлагаемые меры будут скорее негативно влиять на уровень заинтересованности в участии в целевом обучении образовательных организаций, являющихся заказчиками целевого обучения, так как, наряду со своей традиционной деятельностью по обучению студентов, они могут быть наказаны штрафами за неисполнение обязанностей. Вместе с тем предлагаемые изменения ставят всех в одинаковые условия, они повысят уровень ответственности организаций и предприятий, направляющих на обучение, увеличат ответственность организации-заказчика при долгосрочном планировании кадрового состава, гарантию трудоустройства обучающегося по договору о целевом обучении с образовательной организацией-заказчиком по окончании обучения.
Возможно, уровень заинтересованности образовательной организации-заказчика не изменится при наличии у заказчика реальной кадровой потребности в специалистах. Целевое обучение для вузов сегодня – скорее исключение, чем практика, принятие законопроекта может негативно повлиять на их желание заключать договоры целевой подготовки. Возможно, руководители будут перестраховываться, и отсроченный результат для системы образования будет отрицательным.
Согласно финансово-экономическому обоснованию принятие законопроекта не потребует выделения дополнительных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия других федеральных законов. Информации о механизмах реализации законопроекта не имеется. Порядок согласованных действий по реализации и финансированию программных мероприятий, эффективному использованию бюджетных средств также не представлен. Реализация положений законопроекта связана с существенными временными, трудовыми и финансовыми затратами. Целесообразно определить требуемые объемы дополнительного бюджетного финансирования.
В Общественной палате Кемеровской области считают, что законопроект имеет удовлетворительное качество проработки. Изменения в законе смещают коррупциогенный вектор с образовательных организаций на муниципалитеты и органы госуправления регионов. Коррупционный компонент может иметь место при выборе на региональном уровне направлений подготовки и специальностей для целевого обучения. Для его устранения нужен механизм разработки и утверждения ежегодного списка специальностей и направлений подготовки с разбивкой по муниципалитетам. Есть предложение о необходимости, хотя бы на первом этапе, распространить и отработать изменения на специалитетах, а уже после получения первых результатов решать вопрос о распространении изменений на всю систему высшего образования.
Законопроект может быть рекомендован к рассмотрению с учетом предложений Общественной палаты Кемеровской области.
