Членами и экспертами Общественной палаты Кемеровской области проведена общественная экспертиза проектов федеральных законов № 519530–7 «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» (далее – законопроект № 1) и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» (далее – законопроект № 2).
По результатам экспертного исследования члены и эксперты Общественной палаты Кемеровской области пришли к следующим выводам.
Предлагаемые законопроекты позволяют упорядочить механизм получения услуг в социальной сфере. Качество и доступность услуг являются критериями, которыми оценивается весь цикл оказания услуги от момента определения предмета и нуждаемости в ней и до полного удовлетворения нужд получателя услуги, оказанной надлежащим образом.
Анализируя тексты законопроектов, нельзя сделать однозначный вывод о последствиях, к которым может привести реализация законопроектов на практике. К примеру, статья 2 законопроекта вводит новое правовое регулирование – получение государственных (муниципальных) услуг (далее – Г(М)У) по сертификату и дает правовое определение сертификату. Однако, сертификат предусматривает только персональное получение Г(М)У в социальной сфере физическим лицом, а, например, возможность оказания услуг (образовательных, театральных), которые предполагают неопределенный круг лиц и (или) специализированному юридическому лицу, опосредующему услугу, в нем отсутствует. Статья 3 законопроекта не содержит ни узкого толкования потребителя именно как физического лица, ни расширенного как потребителя, опосредованно получающего услугу от третьих лиц.
Нормы части 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 2 законопроекта создают неопределенность в вопросе о распространении норм законопроекта на правоотношения в сфере культуры. Авторы законопроекта поставили перед собою задачу отделить отношения в сфере культуры от иных социальных отношений. Однако вряд ли регулирование государственного (муниципального) социального заказа (далее – Г(М)СЗ) в сфере культуры будет осуществляться принципиально другим способом оказания услуг, так как ни один нормативный правовой акт Российской Федерации не рассматривает культурный базис, коммуникативную основу нации отдельно от иных общественных отношений. По мнению членов и экспертов Общественной палаты Кемеровской области, авторы законопроектов безосновательно исключили сферу общественных отношений в сфере культуры из юрисдикции закона, реализующего социальную политику государства.
Существует целый пласт урегулированных правоотношений, относящихся к культурным и к иным отношениям в сфере образования, науки, туризма. Следует сделать однозначный вывод о невозможности сепарации отношений в культурной сфере от иных общественных отношений в сфере образования, науки, искусства, творчества, архитектуры, рекламы, литературы, информации, имущественных отношений. То есть, содержание статей 1 и 2 законопроекта, допускающее нераспространение норм закона о государственном (муниципальном) заказе в социальной сфере на сферу общественных отношений в сфере культуры, противоречит законодательству и основам государственной политики РФ в сфере культуры.
По мнению членов и экспертов Общественной палаты Кемеровской области, законопроекты позволяют решить вопрос «выхода» на рынок социальных услуг НКО, поскольку прямо указывают на НКО, как на возможных исполнителей. Вопрос закрепления на рынке социальных услуг и способности конкурировать законопроекты в представленном виде вряд ли решат из-за открытой протекции публичным некоммерческим организациям.
Общероссийские базовые (отраслевые) перечни (классификаторы) государственных и муниципальных услуг по соответствующим сферам вводятся, прежде всего, для определения услуг, на которые распространяется действие законопроекта, а также на какие услуги в социальной сфере будут израсходованы бюджетные средства. Вопросы охвата ассортимента предложений на рынке социальных услуг в полной мере могут решаться путем совершенствования классификаторов.
Одним из ключевых барьеров, препятствующих выходу негосударственных организаций на рынок госуслуг, является отсутствие экономической заинтересованности у данных организаций. Повысить их экономическую заинтересованность в оказании госуслуг можно путем расширения перечня затрат, включаемых в себестоимость услуг.
Члены и эксперты Общественной палаты Кемеровской области полагают, что в начальной стадии исполнения закона для НКО – исполнителей общественно полезных услуг возможно возникновение сложностей в период их отбора как потенциальных исполнителей услуги, поскольку возникнет необходимость в формировании квалифицированного кадрового состава.
Согласно законопроекту № 1 в целях исполнения Г(М)СЗ уполномоченный орган исполнительной власти может проводить отбор исполнителей конкурентными способами либо отбирать исполнителей без проведения отбора путем установления государственного (муниципального) задания государственным (муниципальным) учреждениям.
Часть 2 статьи 9 законопроекта устанавливает 2 способа отбора исполнителей услуг: 1) отбор обозначенным в сертификате потребителем услуг (либо его законным представителем) исполнителя (исполнителей) услуг из реестра исполнителей по сертификату; 2) конкурс на заключение соглашения об оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере. Нельзя не отметить, что отбор, указанный в подпункте 1 «отбором» не является, а является выбором конкретного исполнителя услуги потребителем. Это подтверждается последующими статьями законопроекта, использующими правильный термин «выбор», а не «отбор». В этом плане статья создает ненужную неопределенность. Единственным способом отбора исполнителя Г(М)У публичной властью однозначно должен быть конкурс.
Часть 8 статьи 9 законопроекта вызывает ряд серьезных замечаний:
— норма содержит термин «общественно полезные услуги», но понятие этого термина не раскрывается, что означает субъективную оценку и является коррупционогенным фактором;
— порядок признания исполнителем таких услуг законопроектом не раскрывается;
— непонятно конкурентное преимущество исполнителя «общественно полезных услуг» перед иными исполнителями;
— участие некоммерческих организаций в исполнении государственного и муниципального заказа не гарантирует надлежащего исполнения госуслуг. Ведь иные исполнители услуг, также не однократно оказывающие их и соответствующие требованиям размещения Г(М)СЗ, такой возможности лишены;
— не обоснован внеконкурсный способ размещения Г(М)СЗ у таких организаций. Это стихийный протекционизм и нарушение конкурентной процедуры, что является существенным коррупционогенным фактором. Г(М)СЗ будет исполняться только публичными НКО, и они будут монополистами;
— автоматическое включение организаций в списки исполнителей по сертификатам может спровоцировать бюджетный дефицит и сказаться на своевременности и качестве оказания Г(М)СУ;
— исключение из реестра исполнителей услуг является односторонним выходом из обязательства и ставит под угрозу и конкурентность процедуры, и возможность оказания Г(М)У;
— обязательным условием соглашения об исполнении Г(М)У является запрет на заключение исполнителем услуг договоров с иными юридическими лицами, предметом которых является оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере. Норма может быть понята таким образом, что НКО, выигравшая конкурс, не может участвовать в иных конкурсах по аналогичным услугам, тогда как иные публичные юридические лица могут без ограничений участвовать во всех конкурсах.
По итогам конкурса осуществляется распределение между победителями конкурса объема оказания государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере. В соглашения об оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, заключаемые с победителями конкурса, могут быть включены улучшенные показатели качества и иные показатели оказания государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере. Данное положение реально направлено на интересы потребителя услуг, нежели предлагаемый механизм «автоматического» включения в реестр публичных НКО, не предполагающего «улучшения».
Следует обратить внимание на положения законопроекта, устанавливающие требования к порядку проведения конкурса, закрепленные частью 3 статьи 20 законопроекта, с которыми нельзя согласиться по следующим причинам.
Ситуация, при которой государство устанавливает стандарт услуги, но стоимость ее заведомо не перекрывается сертификатом, на взгляд членов и экспертов Общественной палаты Кемеровской области, является абсурдной. Это профанация жизнеспособности системы социального обеспечения, за которую потребитель – добропорядочный гражданин, должен доплачивать самостоятельно. Рассматриваемая редакция статьи не исключает ситуацию, при которой доплата потребителем услуги будет больше чем, доля финансирования бюджета.
Поскольку из содержания статьи следует, что часть сертификата не может быть предъявлена к исполнению (он не делим), то в ситуации, когда стандарт услуги не обеспечен лимитом бюджетного финансирования, услуга в принципе не может быть оказана изначально. В таком случае возникает вопрос: зачем проводить конкурсы и расходовать бюджетные средства? Часть 3 статьи 20 законопроекта не предусматривает возможность частичной оплаты услуги, что противоречит части 1 статьи 21 законопроекта.
Часть 4 статьи 21 законопроекта предусматривает принятие решения уполномоченным органом о необходимости/ отсутствии необходимости заключения исполнителем услуг договора с потребителем услуг, форма и условия которого определяются соглашениями, заключаемыми по результатам отбора исполнителей услуг. Вместе с тем критерии «необходимости» законопроект не содержит, что неприемлемо, поскольку потребитель услуги фактически оказывается за рамками процедуры отбора, заключения и исполнения Г(М)СЗ.
Части 6 и 7 содержат положения, допускающие направление неиспользованной части субсидий на возмещение вреда, причиненного услугами исполнителя, однако, в отношении указанных норм имеются замечания:
— по общему правилу ответственность за причинение вреда несет лицо, совершившее противоправные действия. В этой связи бюджет должен нести ответственность за действия (бездействия) исполнителя услуг?
— возможность возмещения вреда основывается только на результатах проверки, а не на основании решении суда, как это закреплено нормами главы 24.1 Бюджетного кодекса РФ, которая предусматривает иммунитет бюджетов для исполнения решения судов о взыскании убытков, устанавливает сроки для исполнения и специальный порядок. То есть авторы законопроекта предлагают отказаться от иммунитета бюджетов, так как главным является выявленное нарушение, установленное проверкой. Подобная практика будет иметь негативные последствия, в том числе коррупциогенные, поскольку главным будет субъективный фактор проверяющих лиц, а не объективность судебного акта.
Законопроекты в представленном варианте, на взгляд членов и экспертов Общественной палаты Кемеровской области, не могут формировать у Исполнителя услуги уверенности в Заказчике, как контрагенте, который надлежащим образом исполнит свои финансовые обязательства по договору.
Статья 23 законопроекта предусматривает изменение условий соглашений, заключаемых по результатам отбора исполнителей услуг, а именно, в случае внесения изменений уполномоченным органом в показатели, характеризующие объем, условия (формы) оказания Г(М)У в социальной сфере, заключается дополнительное соглашение к такому соглашению. Это позволяет в одностороннем порядке менять любое условие соглашения, в том числе, ухудшить положение потребителя услуги. Также предусматривается одностороннее изменение объема финансирования по сертификатам, фактически дезавуируя саму возможность оказания услуги, и, как следствие, обязанность государства по социальному обеспечению. Данное обстоятельство не может считаться социально ответственным подходом.
Законопроект предполагает вступление в законную силу с 01.01.2019. Сам законопроект содержит множество отсылочных норм как к нормативным актам Правительства РФ, так и к нормативным актам уровней субъекта РФ и местного самоуправления. Реализация закона потребует изменения как бюджетного процесса, так и процедуры администрирования Г(М)СЗ. Тем не менее, разработчики их не видят, что в целом подтверждает низкое качество разработки законопроекта.
В итоге члены и эксперты Общественной палаты Кемеровской области пришли к следующим выводам:
- Позитивные качества законопроектов, направленные на упорядочивание отношений при размещении и исполнении государственного муниципального социального заказа, исчерпываются коллизионностью, двусмысленностью и не проработанностью их норм;
- Идея законопроектов об обеспечении приоритета потребителя услуг обернулась усечением объема его прав. Абсолютная непрозрачность идеи реализации сертификатов, противоречивость ценообразования услуги и объема ее бюджетного обеспечения не вселяют уверенности в реализации новелл проекта;
- Законопроекты создают неопределенность в распространении либо не распространении их норм на отношения в сфере культуры, между тем идея исключения отношений культуры из социальной сферы выглядит малоубедительной;
- Реализация положений законопроекта в предложенном варианте – очевидный протекционизм для государственных и муниципальных некоммерческих организаций, сопряженный со снижением объема требований к ним, как к исполнителям услуг;
- Несмотря на заявленную цель упорядочивания отношений в сфере публичного социального заказа, его исполнители не получают каких-либо внятных и действенных гарантий бюджетной обеспеченности оплаты заказа. Возможность одностороннего изменения и расторжения контракта Заказчиком услуги создает повышенный объем риска, что также не санирует скептическую перспективу законопроектов.
По мнению членов и экспертов Общественной палаты Кемеровской области, необходима дальнейшая существенная проработка и совершенствование законопроектов, на данном этапе их принятие и качество применения нецелесообразно.
