Общественная палата Кемеровской области – Кузбасса не поддержала проект федерального закона «О городских агломерациях» в предложенной редакции.
Члены и эксперты региональной Общественной палаты провели обсуждение проекта федерального закона «О городских агломерациях» и направленных на реализацию проектируемых в нем положений проектов федеральных законов «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества» и «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества.
Следует отметить, что анализ законопроектов показал неоднозначное их трактование. Некоторые рецензенты считают, что представленные изменения следует одобрить, так как они целесообразны, полезны и будут способствовать урегулированию механизмов межмуниципального взаимодействия (межмуниципальных соглашений), что позволит активно развивать агломерационные связи на урбанизированных территориях и расширять практику экономического сотрудничества муниципальных образований в целом в Российской Федерации. По их мнению, в ходе агломерирования совокупность населенных пунктов всё больше приобретёт черты единого хозяйственного организма, имеющего значительный объём общих задач и требующего комплексного, взаимосвязанного стратегического планирования и развития, что повлечёт создание единого публично-правового образования на всей территории агломерации с созданием простой и понятной системы управления, принятием решений и ответственности за результаты жизнедеятельности агломерации. В ходе обсуждения было высказано мнение, что развитие агломерации обеспечит экономическую выгоду путём экономии затрат, возникающей из-за объединения в одном месте различных видов деятельности и отсутствия необходимости дублирования функций на территориях членов агломерации. Кроме того, это даст возможность для более разумной организации территории и эффективного совместного использования земель в схеме «город — пригород», соответственно, будут созданы новые рабочие места.
Вместе с тем, с вышеприведённым мнением большинство членов и экспертов Общественной палаты Кемеровской области – Кузбасса не согласились, отметив, что в пояснительной записке предлагаемая модель формирования и функционирования городских агломераций основывается на организации межмуниципального сотрудничества с закреплением координирующей роли субъектов Российской Федерации. По мнению экспертов фактически речь идет об утрате муниципалитетами какой-либо самостоятельности в решении вопросов местного самоуправления, связанных с развитием территорий. Если сейчас каждая территория формировала МУП для решения вопросов местного значения с понятным, прозрачным и адаптивным механизмом своей работы и ценообразованием, то по проектам принудительно-добровольно муниципалитеты создадут нечто межмуниципальное. Возникает вопрос: для чего это нужно? Для того, чтобы заходящие на муниципальный рынок монополисты-поставщики услуг в сфере транспорта, газо-, водо-, теплоснабжения, операторы ТКО, глобальные застройщики заключали удобные им договоры с одним контрагентом, а не с несколькими «несговорчивыми» муниципальными образованиями?! Подобное положение дел подорвёт и без того иллюзорную «самостоятельность» местного самоуправления.
Кроме этого авторы проектов указывают, что межмуниципальные предприятия и компании будут формироваться за счет имущественных взносов муниципалитетов, при этом имущество будет находиться у них на ограниченном вещном праве – праве хозяйственного ведения.
Члены Общественной палаты Кемеровской области – Кузбасса отметили, что предлагаемая новелла чревата коллизионными последствиями. Во-первых, право хозяйственного ведения в понимании статей 294-295 Гражданского кодекса Российской Федерации не предполагает возможность нахождения у одного юридического лица ограниченного вещного права — от двух публичных образований. Во-вторых, по общему правилу, право хозяйственного ведения является ограниченным вещным правом для двух лиц – собственника права и лица, обладающего правом хозяйственного ведения. Законопроект предлагает этот перечень дополнить еще двумя участниками — новым межмуниципальным предприятием и ещё одним, другим муниципалитетом, внесшим имущественный вклад в это межмуниципальное предприятие. Формула: «Владею правом так, как определил собственник» для межмуниципального предприятия действовать не будет, так как есть ещё один собственник и их интересы могут не совпадать. В-третьих, собственник имущества несёт при определённых законом обстоятельствах ответственность за действия муниципального унитарного предприятия, а в ситуации с межмуниципальным предприятием получается, что собственник может нести ответственность если основания наступили из-за действий другого сособственника. В-четвертых, каким образом будет определяться степень «влияния» каждого муниципалитета на деятельность межмуниципального предприятия также не ясно, фактически это отношения соучредительства, которые должны существовать по корпоративным законам. И, наконец, в-пятых, предлагаемые законопроекты не планируют вносить изменения в Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
В рамках проведения общественной экспертизы члены Общественной палаты Кемеровской области – Кузбасса высказали ряд замечаний, касающихся заключения межмуниципальных соглашений. Например:
— проект не содержит норм, регулирующих процедуру заключения соглашения между его участниками. Может сложиться ситуация, когда одно муниципальное образование утвердит соглашение, а другое нет, будет ли указанное соглашение являться обязательным для первого муниципального образования не понятно. Или, наоборот, муниципальное образование примет решение о выходе из него, или правовой акт об утверждении соглашения будет отменён по протесту прокурора или решения суда. Указанные вопросы законопроект не регулирует, формируя пробел;
— статья 68.1 законопроекта не содержит каких-либо сроков, очерчивающих процедуру заключения соглашения;
— нет четкого понимания формирования инициативной группы жителей муниципального образования;
— текст пункта 6 статьи 68.1 законопроекта предусматривает запрет на включение в текст соглашения только некоторые из исключительных полномочий муниципалитета, между тем статьи 14-16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержат гораздо более широкий перечень исключительных полномочий муниципальных образований, который, по логике, не может быть передан для «совместного решения» непонятного образования, даже если оно действует на основании соглашения и т.д.
Также эксперты отметили, что в тексте законопроектов серьезной проработки требуют вопросы налогового регулирования на территории межмуниципальных агломераций и вопросы имущественной ответственности собственников имущества межмуниципальных предприятий и компаний.
Согласно общественной оценке экспертов, законопроект нуждается в серьезной доработке, прежде всего в концептуальной оценке «самостоятельности» местного самоуправления, после заключения соглашений.
